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필름류 포장재 재활용 실태조사 및 EPR 개선 간담회
관리자 2005-12-13

필름류 포장재 재활용 실태조사 및 EPR 개선 간담회



1) 필름류 포장재 재활용 실태조사

-조사일시 : 2005년 6월~7월

-조사목적 : 필름류 포장재의 배출, 수거, 선별, 재활용의 각 단계별 현황을 파악하고, EPR제도의 시행과정에서 발생하는 문제의 해결을 위한 공론의 장을 만들어 개선방안을 도출하고자 함.

-조사대상 : 서울시민 518명(필름류 포장재 분리배출 실태에 관한 설문조사)
서울시 25개 구청(필름류 포장재의 수거현황에 대한 설문조사)

2) EPR 개선 간담회

-일시 : 2005년 9월 12일

1. 내용
1) 필름류 포장재 분리배출에 대한 시민들의 인식

① 필름류 포장재의 EPR 대상품목 인지여부
□ 필름류 포장재가 EPR 대상품목으로 지정되어 있다는 사실에 대해 유효응답자의 43.5%만이 알고 있다고 대답하였으며, 56.5%는 알지 못한다고 대답. 2004년 조사 결과(36.9% 인지)와 비교하여 인지도는 높아졌지만, 아직도 많은 시민들이 알고 있지 못함.

② 필름류 포장재 폐기물 배출방법
□ 필름류 포장재 폐기물의 배출방법에 관한 질문에 전체 응답자중 38.7%가 일반쓰레기와 함께 종량제봉투에 넣어 배출한다고 응답해, 가장 높은 비율을 보였고, 25.7%는 필름류 포장재만 따로 분리해서 배출하고 있으며, 24.7%는 캔, 종이 등 다른 재활용품과 혼합하여 배출하며, 10.8%는 1회용 비닐봉투와 같이 모아서 배출한다고 대답

□ 주거형태에 따라 살펴보면, 일반쓰레기와 함께 종량제봉투에 넣어 배출한다는 비율은 연립주택이 47.0%로 가장 높았으며, 가장 바람직하다고 여겨지는 필름류만 따로 모아 배출하는 비율은 단독주택이 18.5%인데 반해 아파트는 35.4%로 높은 수치를 나타났음.

③ 필름류 포장재 폐기물을 분리배출을 하지 않는 이유
□ 필름류 포장재 폐기물을 분리배출하지 않는다고 응답한 38%의 시민을 대상으로 그 이유에 대해 질문한 결과, 유효응답자의 49.7%가 ‘분리배출제도 자체를 몰라서’라고 답해, 분리배출에 대한 홍보 부족이 여실히 드러났음. 그 다음 순으로는 ‘번거롭고 귀찮아서(25.4%)’, ‘전용분리수거함이 없어서(18.0%)’로 답해 분리배출을 유도하는 시스템이 취약하다는 것을 알 수 있으며, ‘분리배출해 놓아도 한꺼번에 모아서 수거해가기 때문’이라는 대답도 6.9%에 달했음.

④ 필름류 포장재 폐기물 수거거부 유무
□ 응답자의 14.8%가 필름류 포장재 수거 거부의 경험이 있다고 대답함. 그 중에서도 아파트 관리인이 수거를 거부(배출하지 말라고)한 적이 가장 많은 것으로 나타났음.

⑤ 분리수거함 여부
□ 현재 거주하고 있는 곳에 필름류 포장재만 따로 배출할 수 있는 시설(분리수거함)이 있느냐는 질문에는 응답자의 28.3%만이 있다고 대답함.

□ 시민의식조사 결과 문제점
〇 시민의식조사 결과 필름류 포장재 폐기물 분리배출에 대한 시민들의 인식도 및 분리배출 참가율이 다른 품목에 비해 낮은 것으로 나타나, 적극적인 홍보가 필요함.

2) 서울시 자치구 필름류 포장재 폐기물 분리수거 설문조사
□ 서울시 25개 자치구 재활용 담당자를 대상으로 필름류 포장재 폐기물 분리수거 현황에 대한 설문조사를 실시하였음.

① 주거유형별 수거방식
□ 필름류 포장재 폐기물에 대한 분리수거는 서울시 25개 자치구 모두 실시하고 있다고 응답하였으나, 주거유형별로 수거방식은 차이가 나고 있음.

〇 단독주택지역은 지자체가 직접 수거를 하고 있다고 대답하였음.
〇 공동주택지역은 공동주택과 수거업체가 자체적으로 수거계약을 체결한 후 민간수거업체가 수거하는 경우가 17개 구였으며, 지자체 직접 수거가 5개 구, 지자체 수거와 수거업체 수거가 혼합되어 있는 경우가 2개 구였음.
〇 상가지역의 경우 지자체 직접 수거가 19개구로 가장 많았고, 민간수거업체 수거, 지자체와 민간수거업체 혼합이 각각 3개 구였음.

② 수거함의 유무
□ 필름류 포장재 폐기물 전용 수거함의 설치 유무에 관한 질문에는 6개 구에서 전용 수거함을 설치되어 있다고 답하였음.

〇 하지만 단독주택과 아파트, 상가로 지역을 나누어 질문한 결과, 단독주택 지역에는 설치되어 있지 않으며, 아파트지역은 6개 구, 상가지역은 2개 구에 설치되어 있다고 답하였음..

③ 선별방법 및 지원현황
□ 필름류 포장재의 선별은 25개 구 모두 시행하는 것으로 조사되었으나, 선별방법을 묻는 질문에는 16개 구가 일회용비닐류와 혼합선별하고 있었으며, 8개구만이 필름류 포장재만 따로 선별한다고 대답.

④ 담당자들이 제기하는 필름류 포장재 폐기물 수거선별의 문제
□ 자치구 담당자들에게 필름류 포장재 폐기물 수거선별의 문제점에 대하여 질문하였으며, 담당자들이 다음과 같은 문제점을 지적하였음.

〇 첫째, 대부분의 지자체에서는 혼합수거방식을 취하고 있으므로, 재활용품에 필름류 포장재 품목이 추가되면서 선별이 더욱 힘들어 졌음.

〇 둘째, 필름류 포장재에는 이물질의 함유량이 높아서 쓰레기로 처리되는 경우가 많음.

〇 셋째, 일회용봉투와 섞어서 배출하는 경우가 많은데 필름류 포장재만 다시 선별하기가 어려움.

〇 넷째, 선별해 놓은 필름류 포장재를 받아주는 재활용 업체가 적어서 처리비용만 더 든다는 문제제기가 있었음.

3) 종량제 봉투 및 선별잔사 필름류 포장재 혼입율
□ 2005년 3~4월 걸쳐 서울, 부산, 대구, 대전, 광주, 인천, 울산 등 10개 지역에서 20리터 생활폐기물 종량제봉투 1,970개(3,940kg) 속의 쓰레기 성상을 조사하였음.

□ 조사결과 필름류 포장재의 경우 종량제 봉투 속에 무게단위로 4.7% 혼입되어 있는 것으로 나타났음.

☐ 2005년 3~4월에 걸쳐 선별장의 잔사내 재활용 가능자원 혼입도를 조사하였음. EPR대상 필름류 포장재 혼입량을 살펴보면 적게는 1.5%에서 많게는 9.6%의 비율이 포함되어 있었음.

4) 필름류 포장재 EPR 제도의 문제 및 개선방향
① 재활용 의무율(양) 산정의 문제

<산정방법> □ 1차년도 : 재활용의무 대상인 제품․포장재로 규정되어 재활용의무가 처음으로 발생하는 연도에는 제품․포장재별 재활용가능자원의 분리수거량, 수출․수입량, 재활용 시설의 규모, 재활용기술의 개발상황, 제품의 내구연수 등 재활용에 영향을 미치는 요인을 고려하여 재활용의무율을 0.9 이하의 범위에서 환경부 장관이 정함.
□ 1차년도 이후 : 1차 연도의 다음 연도부터는 아래의 산식에 의하여 산정하되, 0.9보다 큰 경우에는 0.9로 함.


<문제점> ☐ 위의 재활용의무율 산정방식은 아래와 같은 문제가 발생함.

〇 첫째, 자원절약법 제17조의 취지를 왜곡함.
- 자원절약법 제17조에서는 “재활용의무생산자의 제품·포장재의 출고량, 재활용가능자원의 분리수거량(제13조제2항의 규정에 의하여 시·도지사가 공표하는 재활용가능자원의 분리수거량을 포함한다), 재활용실적 및 재활용여건 등을 고려하여 제16조의 규정에 의한 제품·포장재별로 연간 출고량 중 재활용하여야 하는 비율(이하 “재활용의무율”이라 한다)을 주무부장관과 협의하여 고시하여야 한다고 되어 있음.
- 자원절약법 17조의 의미는 출고량, 분리수거량, 재활용 실적 및 재활용 여건을 고려하여 재활용의무율을 매년 산정하여 고시하도록 하고 있으나, 시행령 22조 및 시행령 별표5에서는 첫 해를 제외하고는 공식에 의해서 자동산출되며, 재활용요인이 반영될 수 있는 여지는 조정계수(0-5%)에 의해 5% 한도 내임.

〇 둘째, 당해 출고량 대비 의무율을 부여하면 불확실성이 커지므로 생산자 및 재활용 업체의 위험요인이 커짐. 출고량이 줄어들면 의무율이 올라가도 의무량은 줄어들게 되고, 출고량이 급격하게 늘어나면 의무량이 급격하게 늘어나게 됨. 특히 필름류와 같이 의무율이 낮고, 재활용 기반이 약한 품목의 경우 의무량의 변동에 적절하게 대응하지 못하게 됨.

〇 셋째, 재활용 의무율 산정이 환경부와 생산자, 관련부처(산업자원부)와의 협의 속에서 결정되므로 의무율 산정의 적절성과 투명성이 문제가 됨.

〇 넷째, 관련 통계가 취약함. 자원절약법 제13조 및 이에 근거한 환경부 지침에 따르면, 매년 지자체는 재활용가능자원의 발생량과 분리수거량, 종량제 혼입량 등을 조사하여 공표하여야 하나 되고 있지 않음.

<개선방향> ☐ 재활용 의무양 산정 공식을 만들어 의무량을 산정하기 보다는 투명한 산정 절차를 만들어 내년도 분리수거 가능량을 예상한 후 의무를 주는 것이 바람직함.

〇 첫째, EPR 대상품목의 분리수거 가능량을 보고토록 하는 체계를 갖출 것. 지자체가 보고의 주체가 되고, 지자체가 감당할 수 없는 영역의 경우에는 생산자 혹은 재활용 업계의 보완이 필요할 것임.

〇 둘째, 재활용 의무량 산정 및 변경에 관한 심사위원회를 구성할 것. 정부, 생산자, 재활용업체, 전문가, 시민단체가 참가한 심사위원회를 구성하고 재활용 의무량 산정의 적절성을 심사하고, 재활용 여건의 변화에 따른 의무량 조정의 필요가 발생할 경우 이에 대한 조정을 하도록 한다면, 재활용 의무량 산정의 투명성이 제고되고, 재활용 여건의 변화에 따른 의무량 조정을 탄력적으로 할 수 있을 것임.

〇 셋째, 재활용 가능자원의 발생량, 분리수거량, 종량제 혼입량, 무단 투기량 등에 대한 통계조사가 매년 정기적으로 실시되어야 함. 환경부 지침에서는 기초지자체에서 이런 조사를 실시하고, 광역지자체에서 취합하여 공표토록 되어 있는데, 광역지자체에서 별도의 예산을 책정하여 주도적으로 조사를 하도록 시행령과 시행규칙에 좀 더 명시적인 규정을 하는 것이 바람직함.

➁ EPR 대상품목의 확대
☐ 재활용 방법이 동일함에도 불구하고, 포장용기에 한정해서 EPR 제도가 적용되고 있음. 전체 생활계 폐기물 발생량의 30% 미만만이 EPR 제도의 적용을 받고 있음.
〇 하지만 비EPR 품목 중 완구류, 문구류, 전기제품류, 일회용 비닐봉투, 옷걸이, 물컵 등의 가정 생활용품 등이 EPR 플라스틱에 혼입되어 재활용되고 있음. 플라스틱 부담금을 폐지하고, EPR로 전환하거나, 차선책으로 플라스틱 부담금을 비EPR 플라스틱 재활용에 대한 지원에 사용하여야 함.

➂ 재활용 지원금 지급구조 시정
☐ 재활용 지원금 지급구조가 왜곡되어 있으므로 이를 바로잡을 필요가 있음. 플라스틱뿐만 다른 품목들의 재활용체계에서도 수거․선별 단계가 가장 핵심이 됨에도 불구하고, 수거․선별 단계에 충분한 지원이 되고 있지 못함. 수거․선별단계에서 선별이 충분히 잘 된다면, 이후의 재생원료나 연료 제조단계에서는 시장의 작동원리에 따라서 움직이도록 하면 되고, 미진한 부분에 대해서 보조를 해 주면 됨. 하지만 현재의 EPR 체계 하에서는 재생원료나 연료 제조단계에 지원이 집중되고 있어, 재활용 기여도에 대한 적절한 보상이 이루어지는 구조가 아님.

☐ 예를 들어 플라스틱 단일포장용기나 트레이의 경우 재질별로 선별만 이루어진다면, 이후의 재생단계에서는 외부의 지원이 없어도 충분하게 작동이 가능한 영역임. 하지만 현재 플라스틱 포장재 생산자들의 재활용의무를 대행해주는 공제조합인 한국플라스틱리사이클링협회에서는 단일재질에 대해서는 선별업체에게는 지원을 전혀 해 주고 있지 않으며, 재생원료 업체에게는 kg당 60원의 지원금을 주고 있어 보상체계가 왜곡되어 있음. 즉 플라스틱 포장재의 재활용을 활성화하기 위해서는 선별단계에서 더 많은 플라스틱을 선별하여 재생원료 업체에게 넘겨서 재활용할 수 있도록 해야 하는데, 선별업체에 대한 지원을 해주고 있지 않기 때문에 선별단계에서 분발하여 더 열심히 플라스틱을 선별할 수 있는 유인이 떨어지게 됨.

☐ 이러한 문제는 플라스틱 포장재 이외에도 다른 EPR 대상품목의 경우에도 해당되는 것임. 이러한 문제가 발생하는 근본적인 이유는 자원의절약과재활용촉진에관한법률 시행규칙 별표4에서 EPR 실적으로 인정받을 수 있는 기준을 재생원료나 연료제조시에만 인정받을 수 있도록 했기 때문에 생산자들이 자신들의 실적을 달성하기 위해서는 재생원료나 연료제조자들에게 보조금을 지원하고 실적을 구입하기 때문임. 재생원료나 연료제조업자들에게 지원을 하면, 이들이 선별업자들에게 선별품을 구입할 때 가격을 인상하여 구입하므로 선별업자들에게도 지원이 되고 있다고 하고 있으나, 선별업체와 재생원료와 연료제조업자들간의 역관계에서 선별업체가 밀릴 경우에는 제대로 지원금이 전달되지 않을 가능성이 많음.

➃ PVC 규제 강화
☐ PVC(PVDC 포함) 재질 포장재에 대한 실효성 있는 규제를 실시해야 함. 일부 업체에서 PCV 재질의 계란난좌를 PET 용기로 위장하여 유통시키고 있지만 이에 대한 단속이 이루어 지지 않는다는 제보가 있음. 포장재질 및 분리배출 표시제에 대한 단속권한을 지자체에 위임시킨 것에 대해서는 심각하게 재고하기 바람.

➄ 고형연료화 기준 보완
☐ 플라스틱 고형연료화 기준에서 플라스틱이 60%만 넘으면 인정해 주는 기준에 대한 재검토도 필요함. 선별단계에서 선별만 잘 이루어진다면 플라스틱이 90% 이상 들어가는 고품질의 제품을 만들 수 있음. 고형화제품의 제품의 질을 높이기 위해서는 플라스틱 함유 비율을 높이고, 염소함유 비율을 더욱 강화한 세분화된 기준이 필요함.

☐ 반드시 성형을 거치도록 한 현재의 기준에 대한 보완도 필요함. 반드시 성형을 거치도록 함으로써 에너지 소비, 2차 오염발생 우려, 재활용 비용 상승 등의 문제가 발생함. 반드시 성형을 거쳐야 하는 것이 아니라면, 즉 플러프 타입으로도 충분히 수요처에서 재활용이 가능하다면, 반드시 성형을 거쳐야 할 이유는 없을 것임.

5) EPR 개선 간담회
① 토론회 개최 배경 및 목적
□ 과자나 라면봉지 등 필름류 포장재는 2004년부터 EPR 대상품목으로 지정되어 재활용이 되고 있으나, 제도적용 초기단계에서 많은 문제점이 노출되고 있음.

- 배출단계(시민) : 자원순환사회연대의 2005년 설문조사(서울시민 500명대
상)에 따르면, 필름류 포장재의 분리배출 인식도는 43%에 불과한 실정이다. 2004년 초기의 조사에서 36.9%가 나온 것에 비하면 인지도가 높아졌으나, 여전히 시민들의 인지도는 낮은 실정임.

- 수거․선별단계(지자체 및 민간업체) : 더 큰 문제는 시민들이 분리배출을 해도 가져가지 않거나, 가져가도 제대로 선별이 되지 않는다는 것임. 수거․선별에는 많은 비용이 소요되나, 이에 대한 충분한 보상이나 수익이 발생하지 않기 때문에, 지자체나 민간업체의 경우 수거․선별을 기피하고 있음. 시민 측의 입장에서 볼 때 분리배출 표시에 따라 열심히 분리배출했음에도 불구하고 수거해 가지 않거나, 선별되어 재활용되지 않는다는 것은 제도적으로 우롱당하는 것이라고 할 수 밖에 없음. 선별장에서 선별된 필름류의 경우에도 재활용업체에서 가져가지 않아 적체되어 있다고 함. 따라서 수거․선별단계의 문제에 대한 원인분석이 필요함.

- 재활용단계(재활용업체 및 제품수요처) : 선별된 필름류 포장재는 RPF로 제조되거나, 에코프로파일 혹은 유화방식으로 현재 재활용되고 있음. 그렇지만 제대로 된 재활용제품을 만들어 내고 있는지에 대한 의문이 제기되고 있음. 즉 수요자가 요구하는 품질을 만족시키지 못해, 일종의 ‘처리비’를 주고 ‘처리’하는 것이라면, 그것은 쓰레기의 처리이지 재활용이라고 할 수 없을 것임. RPF의 기준과 관련해서도 성형의 단계를 반드시 거치도록 한 것 역시 에너지의 낭비 및 재활용과정에서의 유해물질 배출 등의 문제가 있다는 지적이 있음.

□ 필름류 포장재의 재활용의 위기는 정부의 재활용 정책에 대한 시민신뢰 저하를 가져온다는 점에서 재활용 정책의 위기로 번져나갈 수 있음. 따라서 문제가 곪아 터져 더 이상 손을 쓸 수 없을 정도가 되기 이전에 공론의 장에서 문제해결의 방향을 잡을 필요가 있음.